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“威”觀察| 用法治把農村金融納入現代化

今年年初的“一行兩會”的工作會議均把支持服務實體經濟作為工作重點,尤其關注小微企業的融資問題。央行和銀保監會都提出聚焦機構改革,并將中小銀行和農信社的改革做為重點。

那么,農村信用社目前的改革重點在哪?全國人大代表、江西省農村信用社聯合社黨委書記、理事長孔發龍提出,要把改革的重點放在幫助農村中小金融機構提升抗風險能力上。由于各地發展不平衡,少數農村中小金融機構風險仍居高難下,當前防控系統性金融風險仍面臨較大困難,需要得到國家有關部門更多政策傾斜與支持。

當前農村信用社發展需要怎樣的政策支持?一是要對農村中小金融機構實行差異化監管政策。人民銀行、銀保監會應根據涉農貸款小微企業貸款所占比重,在監管評級時放寬對農村中小金融機構整體不良貸款率和撥備覆蓋率的要求。二是銀保監會將縣域農村中小金融機構因行使抵押權而持有的非自用不動產超過法律規定處分期的資產風險權重由現在的1250%下調為100%。三是人民銀行可對普惠型小微貸款占比達到50%以上的縣域農村中小金融機構按現行標準減半收取存款保費。四是銀保監會可放寬省級金融資產管理公司只能參與本省范圍內不良資產批量轉讓的限制,允許農村中小金融機構跨省對接資產管理公司市場化開展批量轉讓業務。五是建議銀保監會擴大金融機構批量轉讓不良資產范圍,將個人經營性貸款納入可批量轉讓范圍。六是銀保監會應允許和支持同一省級行政區域內的農村中小金融機構聯合出資設立金融資產投資公司和金融資產管理公司。

其實,政策支持從來沒有停過。自2004年以來,每年的中央“一號文件”都將推進農村金融改革發展、提升縣域農村金融服務作為解決“三農”問題的重要途徑,主要內容是要求增設機構網點和增加存款投放當地的比例。到2017年,提出適當下放縣域分支機構業務審批權限。2019年提出“建立縣域銀行業金融機構服務‘三農’的激勵約束機制”。近年來,國家有關部門制定實施了一系列具體扶持政策,促進縣域和農村金融發展。在貨幣政策、監管政策、在財稅支持方面,建立起了基本完善的政策支持體系。但到目前為止,我國縣域每萬人平均涉農金融機構網點數約為1.2個/萬人,比全國平均水平少25%。

究其原因,現階段我國主要依靠政策性文件和部門規章來促進縣域和農村金融發展,執行效果不強。一方面,這些政策措施層級低,而且穩定性和約束性不夠,一些地方摸索出來的成功經驗與做法難以上升為法律層面進行復制推廣,難以形成推動縣域和農村金融發展的長效機制。另一方面,貨幣政策、監管政策與財稅政策之間的標準有待統一,未能有效銜接起來。因此,亟待從法律層面規范和穩定現有的相關扶持政策。以立法形式明確政策性與開發性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村中小金融機構以及各類金融機構服務縣域和“三農”的職責和義務。

鑒于此,全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥提交了關于盡快制定《縣域金融促進法》的議案。一、建立金融機構服務縣域的考核評估體系,建立并實施差異化的評估標準。二、規范和穩定金融機構服務縣域的激勵約束機制。統籌并優化現有扶持縣域和農村金融發展的貨幣政策、差異化監管政策、財政稅收政策,建立與金融機構服務縣域和“三農”考核評估結果相掛鉤的激勵和約束機制。三、建立金融機構服務縣域的考核評估信息披露機制。一方面要求金融機構及時披露服務縣域的相關情況,另一方面規定金融管理部門將社會公眾的調查結果作為考核評估的重要參考。四、完善促進縣域金融發展的配套服務。推動農村信用體系建設,圍繞縣域小微企業、農村居民開展信用等級評價工作。構建金融風險分散機制,加快發展農業保險,推動建立貸款風險補償基金或專項財政貼補資金。完善縣域擔保機制,設立支持縣域金融發展的融資擔保機構或基金,建立重點服務縣域“三農”、小微企業融資的再擔保機構。

十多年來,商業資金下鄉不足,但地方金融或類金融業態卻不斷涌現,也增加了農村金融風險管理難度。根據第五次全國金融工作會議精神,小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等,由中央金融監管部門制定規則,地方金融監管部門實施監管。特別強化了地方金融監管部門對轄區內投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所等的監管,嚴格限定經營范圍。為此,各省份陸續成立了相關地方金融監管部門。但是,由于我國尚未制定關于地方金融監管的法律、行政法規,導致地方金融監管部門在履行監督管理、檢查處罰、風險處置等職責時,面臨監管依據不充分、執法手段不足等問題。

全國人大代表、中國人民銀行武漢分行行長王玉玲在充分調研的基礎上,提出了關于制定《地方金融監督管理條例》的建議。按照習近平總書記在第五次全國金融工作會議上的要求,地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下,按照中央統一規則,強化屬地風險處置責任,理順中央與地方金融管理職權,提升地方金融監管質效。

首先將小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等地方金融組織作為監管對象。同時,對區域內投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所等目前尚無明確監管規則的地方金融組織進行規范。其次是明確地方金融監管責任與分工。明確省級人民政府履行屬地金融監管職責,負責地方金融組織的監管和風險處置,牽頭處置農村中小金融機構風險,對省級行政區域內防范和處置非法集資工作負總責。三是豐富監管手段。建議依照“誰審批、誰監管、誰擔責”的原則,明確由省級地方金融監管部門對地方金融組織設立和和變更的相關事項進行審批,核準高級管理人員任職資格。

農村金融市場發展,靠政策,更要靠法治。實現農村金融市場治理體系和能力現代化,法治是最有效的工具。

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